Inleiding

Dat de wereld in rap tempo verandert, is een cliché van jewelste. Maar het is ook een harde waarheid voor de politie. Technologie wordt een steeds belangrijker onderdeel om de publieke taken goed te verrichten (opsporing, handhaving, sensing) en de eisen aan snelheid en wendbaarheid zijn hoog. Digitalisering kan daarbij een belangrijke faciliterende rol spelen. Binnen de IT-organisatie van de politie is in enkele jaren tijd een flinke verandering doorgevoerd. Deze ging samen op met de vorming van de Nationale Politie: uit 26 voormalige korpsen ontstond één politie­organisatie met een totaalbudget van circa € 5 miljard en 65.000 medewerkers. Niet alleen organisatorisch maar ook qua IT een majeure operatie.

Een schets van de situatie in 2010

De korpschefs van de 26 korpsen koesterden hun autonomie. Hoewel ze in het korpschefberaad de intentie deelden om gezamenlijk op te trekken in de ontwikkeling van IT, bestonden er in de praktijk vele regionale systemen die vaak op zichzelf stonden. Dit is goed te verklaren vanuit de toenmalige gezagsturing, inrichting en managementcultuur die gericht was op regionale verantwoordelijkheden waardoor logischerwijs regionale oplossingen ontstonden. Via een gezamenlijke IT-organisatie (voorziening tot samenwerking Politie Nederland, vtsPN) werd het beheer van de systemen gecentraliseerd en werden pogingen gedaan om landelijke afspraken te maken, maar dit had een vrijwillig karakter en was daardoor beperkt effectief. Hierdoor waren de politiesystemen regionaal opgezet en was een landelijk beeld van criminele activiteiten nauwelijks mogelijk. Daarnaast waren deze systemen instabiel en kwamen bijvoorbeeld jaarlijks rond de 4000 zogeheten ‘prio 1-meldingen’ van verstoringen binnen bij de IT-organisatie in Driebergen. Het gaat bij deze categorie meldingen om serieuze problemen met IT waar het politiewerk hinder van ondervindt. De ontevredenheid over de effectiviteit en stabiliteit van de IT liep in de hele politieorganisatie dan ook hoog op. Door de veelheid aan incidenten was de IT-organisatie voornamelijk bezig om problemen op te lossen en was er nauwelijks tijd voor verbetering en vernieuwing. De verhouding tussen de inzet voor vernieuwing en die voor beheer was uit het lood geslagen (9 procent vernieuwing en 91 procent beheer; inmiddels is dit 30 procent versus 70 procent). Er was daardoor te weinig ruimte voor vernieuwing, zoals destijds ook in een rapport van de Algemene Rekenkamer werd geconcludeerd ([AlRe11]).

Agenten misten als gevolg van de beperkte ruimte voor vernieuwing veel functionaliteit die in andere sectoren ‘business as usual’ is. Bijvoorbeeld:

• Agenten konden niet inloggen vanaf een andere werkplek dan bij hun eigen korps.
• Relatief eenvoudige taken in het primaire proces, zoals het natrekken van een kenteken, waren erg omslachtig.
• Een smartphone werd toen nog gezien als een luxe, niet als een essentieel hulpmiddel in het politiewerk.
• Er was geen uniforme informatiehuishouding en daardoor werd informatie niet altijd tussen regio’s gedeeld.

Inmiddels is de situatie heel anders

Door de vorming van de Nationale Politie werd de besturing van IT gecentraliseerd en werden de vrijheden per eenheid ingeperkt. Daardoor konden processen en systemen worden geharmoniseerd conform het ‘One Company’-concept ([Koot14]). Hiertoe werd onder andere het Politiedienstencentrum (PDC) gevormd om Financiën, HRM, Facilitaire Diensten, Verwerving, Communicatie en IT centraal in te richten. Het Politiedienstencentrum werd op het hoogste niveau verankerd: het rapporteert aan de korpsleiding en is gelijkwaardig aan elf politie-eenheden. Daarnaast werd in de korpsleiding een CIO opgenomen om de behoeftestelling te stroomlijnen. Om de IT-harmonisatie te realiseren werd het zogeheten Aanvalsprogramma in gang gezet, waarbij een eenmalig investeringsbudget van € 200 miljoen beschikbaar is gesteld in het regeerakkoord. Dit programma voorzag in een tijdelijke uitbreiding van de vernieuwings­capaciteit. Met name bij Bedrijfsvoering en Technische Infrastructuur heeft het Aanvalsprogramma tot grote verbeteringen geleid, mede dankzij de tomeloze inzet en betrokkenheid van alle collega’s in alle geledingen van de organisatie. Bij Bedrijfsvoering is 98 procent van de projecten succesvol opgeleverd en bij Technische Infrastructuur 88 procent. Er is veel tijd en energie gestoken in het robuuster, efficiënter en veiliger maken van het technische fundament om daarmee de beheerlast te laten verminderen. Door de verregaande standaardisatie gingen de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de IT met forse stappen vooruit.

Het Aanvalsprogramma is inmiddels overgedragen aan de ‘reguliere’ IT-organisatie. Het aantal prio 1-meldingen is geslonken van 4000 tot circa 350 per jaar. Dat aantal wordt nog steeds gezien als te veel. In een analyse door Gartner is overigens vastgesteld dat de politie met betrekking tot de bedrijfsvoering marktconform is en op bepaalde onderdelen zelfs vooroploopt in vergelijking met andere organisaties ([Poli17]).

De IT-organisatie is weer trots op wat er wordt geleverd en dat is ook terug te zien in de werksfeer en de verzuimcijfers. Op het gebied van agile werken is de organisatie zelfs een trendsetter binnen de overheid. Het zogeheten Productiehuis is een IT-breed programma waarin 800 medewerkers zijn overgegaan op agile werken en DevOps (ruim 100 teams). Uit onder meer een nominatie voor de Computable Awards ([Comp18]) blijkt dat deze agile transformatie veel waardering oogst.

Het applicatielandschap is inmiddels sterk gerationaliseerd (van meer dan 1200 naar minder dan 400 applicaties) en het werken in ‘sprints’ om daadwerkelijk werkende software op te leveren is een gebruikelijke routine geworden. En er is sprake van een intensieve samen­werking: ontwikkelaars gaan soms mee met de collega’s op straat om de praktijksituatie te ervaren. Operationele ‘blauwe’ politiecollega’s uit het primaire proces leiden scrumteams en vertalen hun dagelijkse praktijk naar de wijze waarop de IT-systemen worden vormgegeven. Samenwerken is dan ook volstrekt normaal geworden en ‘over de schutting gooien’ is er niet meer bij.

Agenten voelen zich dan ook echt geholpen met de continue stroom aan verbeteringen. Ze weten inmiddels niet beter dan dat ze overal kunnen inloggen en gebruiken hun smartphone bijvoorbeeld om een kenteken te checken of tal van andere acties te verrichten.

One IT

De transformatie is nog niet klaar, maar het voorgaande laat zien dat er zeer solide resultaten zijn geboekt. Na een eerste landelijke uniformering per deelgebied, zowel in de bedrijfsvoering als in het primaire proces, wordt nu gewerkt aan een meer geïntegreerd landschap. Concrete voorbeelden zijn dat alle salarisbetalingen, het declaratie­proces en andere HR-processen volledig zijn gedigitaliseerd. Gelijktijdig is het dienst­verleningsmodel van Bedrijfsvoering gemoderniseerd en gedigitaliseerd via een click-call-face-concept. De ingebruikname van Teams, versneld ingevoerd vanwege corona, heeft ertoe geleid dat effectief en efficiënt op afstand samengewerkt kan worden. In twee maanden tijd realiseerde de IT-organisatie voor alle 65.000 collega’s toegang. Op het gebied van operationele IT-ondersteuning bij politiewerk zijn aanzienlijke stappen gezet met bijvoorbeeld Meos (Mobiel Effectief Op Straat). Bij het hele politiekorps zijn smartphones uitgerold met daarop de Meos-applicatie. Daarmee kan de agent op straat bijvoorbeeld snel persoonsgegevens of informatie over kentekens opvragen terwijl men vroeger de meldkamer moest bellen om zulke informatie op te vragen. Ook kunnen met de Meos-applicatie eenvoudige aangiftes en processen-verbaal worden opgesteld (dit ter vervanging van het bonnenboekje). Internationaal loopt de Nederlandse politie hiermee voorop. Vanuit het buitenland is er inmiddels veel belangstelling voor deze toepassing. De komende jaren zullen nog vele andere verbeterslagen en vernieuwingen worden ingezet bij de politie.

De succesvolle transformatie past binnen de ‘One IT’-ontwikkeling, een uniformering (en modernisering) van de IT die in het bedrijfsleven al geruime tijd veel aandacht krijgt. In een sterk competitieve omgeving kijken veel bedrijven naar de complexiteit en bijbehorende kosten van hun IT-landschap: versnipperde datacenters, een veelheid aan (legacy) applicaties en het gebruik van meerdere ERP-systemen zijn vaak een doorn in het oog. Complexiteit kost geld, dus het simplificeren van deze versnipperde ‘spaghetti-IT’ richting ‘One IT’ (een uniforme inrichting van de businessprocessen en daarbij ondersteunende IT-systemen) is dan logisch. De droom van menig bestuurder is om één systeem te hebben met een standaardisatie van de bedrijfsprocessen: ‘One IT’. Ross, Weill en Robertson ([Ross06]) noemen dit het ‘shared’ (of gemeenschappelijk) model. De leidende filosofie daarbij is dat de organisatie als één eenheid wordt gezien met daarbij verregaande standaardisatie en integratie van processen en systemen (zie figuur 1).

Figuur 1. Alternatieve besturingsmodellen ([Ross06]). [Klik op de afbeelding voor een grotere afbeelding]

De voordelen van het overgaan naar c.q. beschikken over ‘One IT’ zijn evident:

• lagere onderhoudskosten;
• makkelijker informatie-uitwisseling tussen onderdelen (eenheden);
• eenvoudiger aggregatie van managementinformatie over klanten, producten, et cetera;
• eenvoudiger uitwisseling van personeel;
• minder afhankelijkheid van schaars personeel;
• fundament voor verdere digitalisering.

Een dergelijke ‘One IT’ is niet makkelijk te realiseren en vraagt tenminste een aanpassing van de besturing omdat het een inperking van de autonomie betekent. Waarschijnlijk zou zonder inrichting van de Nationale Politie en de daarmee gepaard gaande aanpassing van de besturing, de huidige beweging naar ‘One IT’ nooit gelukt zijn. Er zijn daarnaast vanzelfsprekend nog vele andere factoren die hebben bijgedragen aan het succes, waaronder niet in de laatste plaats het centraal stellen ven de collega’s ofwel ‘dienders’. De bereidheid om mee te denken, te testen, op te leveren en in beheer te nemen is een doorslaggevende factor voor succes gebleken.

Organisatieprincipes

De eerder beschreven transformatie was niet alleen gericht op een betrouwbaarder, stabieler en veiliger werking van systemen², maar ook op meer efficiency en een digitale transformatie van de bedrijfsvoering.

In technische zin ging het grofweg om drie zaken:

• het saneren van applicaties, waarbij ook wildgroei was ontstaan doordat korpsen hun eigen applicaties hadden;
• het standaardiseren van applicaties en de onderliggende lagen (netwerken, middleware, platformen);
• het consolideren van de datacentra.

Naast dit technisch perspectief is het vooral interessant te zien welke organisatorische principes hebben bijgedragen aan dat succes. Deze zijn weergegeven in figuur 2.

Figuur 2. Gehanteerde principes. [Klik op de afbeelding voor een grotere afbeelding]

1. LEIDEN – Situationeel leiderschap nodig

Goed leiderschap is nodig om dergelijke trajecten tot een succes te kunnen maken. En goed leiderschap betekent vooral ook dat de aanpak wordt afgestemd op de fase waarin een organisatie zit.

In het begin van het traject had de organisatie een hardliner op het hoogste niveau (de korpsleiding) nodig die in niet mis te verstane bewoordingen duidelijk maakte dat veranderen geen luxe was maar een pure noodzaak. Dat heeft het juiste schokeffect teweeggebracht waardoor er ruimte voor verandering kon ontstaan.

In de fase waarin de politie nu is aanbeland, is dat niet langer nodig. De leiding legt nu de nadruk op hoe digitalisering impact heeft op de manier van werken. In de communicatie positioneert de leiding IT als een ‘game changer’ voor de politie, en het creëren van een wendbare organisatie als dé manier om die ‘game changer’ te benutten.

Leiderschap moet dan ook worden afgestemd op de situatie. Het is meer dan keuzes maken, het is de juiste balans kiezen en daarbij zorgen dat er evenwichtig aandacht wordt besteed aan vier domeinen: organisatie, mensen, processen en technologie.

2. DOEN – De beste verleidingstruc

Verandering gaat vrijwel nooit vanzelf. Een rode lijn in het programma is dat de kunst van het verleiden consequent werd toegepast om zaken in beweging te krijgen.

Dat is onder meer te zien in de volgorde waarin het IT-landschap voor bepaalde functionele gebieden werd aangepakt. Daarbij is er bewust voor gekozen om eerst de eenvoudigste functies op te pakken, waar weinig weerstand viel te verwachten. Doordat men op deze terreinen relatief snel concrete resultaten liet zien, ontstond de goodwill – en daarmee de ‘license to operate’ – om ook op terreinen waar meer weerstand bestaat (zoals HR), aan de slag te kunnen gaan. Later zijn ook complexere processen opgepakt, zoals het ontwikkelen van een geavanceerd near-online bedrijfsvoeringsdashboard met inzichten over ziekteverzuim, bezetting, planning, inkoop en inhuur derden.

Een vergelijkbare verleidingskracht werd gebruikt om de IT-organisatie zelf in beweging te krijgen, bijvoorbeeld bij de introductie van agile werkwijzen. In kleine teams – ‘coalitions of the willing’ – werden applicaties gebouwd en zodra die erg goed bleken te zijn, werden anderen nieuwsgierig. Ze wilden ook onderdeel van het succes worden. En zo kon er een soort onvermijdelijke olievlek groeien van IT-professionals die meegingen in de transformatie. Inmiddels is er sprake van ruim honderd agile teams.

Draagvlak in de organisatie is natuurlijk belangrijk. Tegelijkertijd is het soms beter bepaalde zaken gewoon in gang te zetten in plaats van vooraf veel energie te investeren en eerst ‘langs alle loketten te gaan voor toestemming’. Voor de agile transformatie is geen toestemming gevraagd, in het Aanvalsprogramma was er al een aantal best practices. De lijnorganisatie heeft hiervan gebruikgemaakt en heeft de best practices in kleine stapjes verder getransporteerd naar de gehele IT-voorbrengingsketen, zonder dikke plannen, zonder reorganisatie en zonder gedetailleerde voorafgaande (impact)analyses. Op het moment dat de resultaten zichtbaar werden, verstomde de aanvankelijke kritiek vanzelf en werden steeds meer mensen enthousiast, zowel binnen als buiten de IT.

In het geval van de politie bleek bijvoorbeeld dat lijnchefs – die hun autonomie deels kwijtraakten – zich vaak tamelijk moeiteloos konden vormen naar de nieuwe realiteit van multidisciplinaire teams, terwijl vooraf door velen werd verondersteld dat ze hun macht maar moeilijk konden loslaten en de hakken in het zand zouden zetten. De nieuwe realiteit in de organisatie – en de daarin voelbare trots – is blijkbaar verleidelijk.

3. KOERS HOUDEN – Denk groot, doe klein

Mooie vergezichten schetsen van hoe de IT van een organisatie er over een paar jaar uit moet zien, is niet het lastigste deel van een transformatie. Het is veel lastiger om concreet te laten zien hoe je daar komt, welke stappen er nodig zijn en daarin ook consistent te blijven.

Het IT-veranderplan voor de politie is bewust altijd als een plan voor de middellange termijn gepositioneerd en veel minder als een punt op een verre, vage horizon. De leiding communiceerde consequent over de voortgang met een rolling roadmap – met herkenbare elementen en vormgeving – waardoor gaandeweg herkenning ontstond over hoe kleine stappen bijdragen aan het grotere doel.

Een goed voorbeeld hiervan is de bundeling van de 28 financiële administraties op één fysieke locatie met één proces-/rekeningschema en één systeem. De transitie van bijna ongekende omvang is succesvol gerealiseerd in een periode van circa drie jaar, zonder enige negatieve publiciteit ([West16]). Dit lijkt een makkelijke opgave, maar bij andere overheidsorganisaties bleek de implementatie van een nieuw financieel systeem zeer lastig ([Sevi16]).

Juist de agile manier van werken sluit naadloos aan op dit principe. In plaats van met een big bang een verandering door te drukken, gaat het hier om kleine, kortcyclische verbeteringen die herkenbaar moeten zijn in de richting naar een groter doel ([Koni18]). Deze aanpak werd verder ook nog weerspiegeld in het feit dat de verandering kolom voor kolom werd opgepakt, niet met een overkoepelende aanpak in één keer. Er was dus geen sprake van een revolutie maar een stap-voor-stap evolutie. De huidige plannen voor PDC Next Level zijn meer holistisch en dus over de kolommen financiën, HR, facilitair en communicatie heen ingestoken.

Op dezelfde manier is het ontwikkelen van het Blue Portaal ook aangevlogen: groot denken, klein beginnen en met agile teams de ontwikkelingen realiseren. Met de vorming van de Nationale Politie ontstond de noodzaak om één systeem te hebben dat voorziet in de kennis- en informatiebehoefte van de verschillende typen medewerkers. Blue Portaal is een gepersonifieerd startscherm dat toegang geeft tot de verschillende kennis- en informatiesystemen die dagelijks geraadpleegd worden.

4. LEREN – Leer van elkaar op basis van gelijkwaardigheid

De oude situatie was te typeren als een ‘u vraagt wij draaien’-organisatie, binnen de beschikbare capaciteit. In zekere zin werd de vraag om IT-ondersteuning over de schutting gegooid en de oplossing ook. Vanaf het begin was duidelijk dat daarin verandering nodig was. Er is een gelijkwaardige dialoog nodig tussen mensen vanuit verschillende achtergronden om van elkaar te leren en te komen tot goede resultaten, conform agile. De beste ideeën ontstaan immers vaak niet in mensen, maar tussen mensen, geheel indachtig het bekende motto: ‘Tell me and I forget, teach me and I may remember, involve me and I learn.’

Leren was ook van belang om de tijdelijke inzet van het Aanvalsprogramma – en de kennis en ervaring die daarmee samengaat – niet verloren te laten gaan. Daarom werd het Aanvalsprogramma vanaf de start al zo veel mogelijk bemenst door interne medewerkers onder aansturing van het Aanvalsprogramma. Ongeveer de helft betrof interne politiemedewerkers, die later hun taken konden voortzetten binnen de vernieuwde lijnorganisatie.

Feitelijk was leren ook een belangrijke component bij aanvang van het programma. Bij veel andere organisaties in het bedrijfsleven is een schat aan ervaring opgedaan met de agile aanpak. Om te voorkomen dat de politie het wiel zelf moest uitvinden, is uitgebreid geïnvesteerd in het bezoeken van diverse bedrijven om van hun ervaringen te leren.

Tot slot

Bij grote en complexe overheidsorganisaties is harmonisatie en simplificatie van de IT mogelijk. Het kan wél, maar het vraagt om leiderschap, pragmatisme, behapbare stappen en koersvastheid. De vorming van de Nationale Politie, het onder één leiding brengen van de regionale onderdelen en de betrokkenheid en vastberadenheid van alle collega’s hebben het mogelijk gemaakt om ook ‘One IT’ te realiseren. Ook bij andere overheidsorganisaties wordt ‘One IT’ nagestreefd in de vorm van shared services. Echter, daar blijven besturing en het bepalen van de gemeenschappelijke doelen en oplossingsrichtingen een complexe uitdaging. In het bedrijfsleven is deze uitdaging even groot als er sprake is van autonome businessunits die eigen prioriteiten en wensen hebben.

Bij de politie mag het resultaat er wezen. IT wordt vaak als een probleemgebied gezien, maar als het naar behoren functioneert, dan hoor je niemand. Dat geldt niet alleen voor gebruikers, maar ook voor politieke besluitvormers. Toen de Algemene Rekenkamer in 2017, ruim vijf jaar na de grote IT-problemen bij de politie, opnieuw de balans opmaakte, kwam dit niet of nauwelijks in het nieuws …