Inleiding

Nieuwe en bestaande complexe ICT-uitbestedingsinitiatieven staan onder druk: nu de noodzaak aanblijft om kosten te besparen verschuift de focus in de relatie tussen de klant en de leverancier meer naar controle in plaats van vertrouwen. Dit heeft een grote invloed op het succes van een uitbesteding, dat gebaseerd is op een langdurige samenwerking en waarvoor vertrouwen de basis vormt. Ook de overheid schrijft – mede als gevolg van het falen van een groot aantal ICT-projecten – in aanbestedingen steeds striktere regels voor om tot de keuze van ICT-dienstverlener te komen. Hierbij wordt gebruikgemaakt van exacte definities om de economisch meest gunstige beslissing te nemen. Echter, vertrouwen en ruimte om te leren laten zich lastig uitdrukken in meetbare en aantoonbare zaken. Uit, onder andere, de rapportage van de Algemene Rekenkamer naar aanleiding van het grote aantal mislukte ICT-projecten blijkt dat het de Rijksoverheid ontbeert aan professioneel opdrachtgeverschap. Adviezen van diezelfde instantie blijven echter beperkt tot controlemaatregelen zoals het opknippen van projecten in kleine beheersbare stukken, het uitbrengen van tussentijdse voortgangsrapportages en het inrichten van de financiële administratie. Minder nadruk ligt er op het feit dat er sprake is van de vraag hoe nu bepaald wordt wat wenselijk is, hoe vervolgens vastgelegd wordt welke doelstellingen gehaald dienen te worden en hoe de noodzakelijke samenwerking en het benodigde vertrouwen vormgegeven worden.

De volgende paragraaf van dit artikel gaat kort in op de rapportage van de Algemene Rekenkamer en bevindingen bij onderzoeken naar succesvolle uitbestedingen. Vervolgens wordt ingegaan op de aanbestedingsregels en hoe deze als belemmering worden ervaren. In de daaropvolgende paragraaf komt een aantal maatregelen aan de orde zoals die door de Rijksoverheid worden genomen. De afsluiting bevat een conclusie en een aantal aanbevelingen omtrent de gedachtevorming rondom doelstellingen en vormgeven van samenwerkingsafspraken.

Professioneel opdrachtgeverschap blijkt een succesfactor

Onderzoek naar mislukken van ICT-projecten

In de media is de afgelopen jaren veel te doen geweest over het mislukken van een groot aantal ICT-projecten bij de Rijksoverheid. Om de oorzaken hiervan te achterhalen is de Algemene Rekenkamer verzocht om hier een onderzoek naar te doen. Het resultaat van dit onderzoek is de publicatie van een tweetal rapporten in 2007 en 2008 met de titel Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid. Algemene conclusie is dat het bij de Rijksoverheid ontbreekt aan professioneel opdrachtgeverschap. In het eerste deel van het rapport is helder gemaakt hoe projecten veelal te ambitieus en technisch, organisatorisch en politiek complex zijn. Tevens is gesteld dat zowel de politiek als de leverancier een neiging vertoont te willen scoren met grote projecten en ambitieuze doelstellingen in plaats van zich te richten op het samenwerken aan het realiseren van een doelmatige, realistische en derhalve succesvolle ICT-uitbesteding. Ergo, ook bij de overheid blijkt behoefte aan enerzijds het doen van een goede vraagbepaling en anderzijds het leren omgaan met een leverancier en diens dienstverlening.

De huidige economische omstandigheden nopen de Rijksoverheid niet alleen om kritisch om te gaan met ICT-projecten maar om over de gehele lijn te besparen op ICT. Hiertoe zijn forse taakstellingen gesteld waarbij de regering besparingen ziet in sterke vereenvoudiging en standaardisering van processen, uitbesteding en daarna samenvoeging. Des te meer redenen om goed na te gaan hoe dergelijke uitbestedingen succesvol kunnen bijdragen aan de doelstellingen en wat daarvoor nodig is.

Onderzoek en advies door ICT~Office

De branchevereniging ICT~Office heeft begin 2010 een onderzoek gedaan naar een tweetal grote ICT-uitbestedingen in respectievelijk Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Deze uitbestedingen werden als succesvol ervaren. Ook hier was de conclusie dat het succes van uitbesteden in grote mate afhankelijk is van de samenwerking tussen de overheid die uitbesteedt en de leverende partij, in dit geval het bedrijfsleven. Eén van de belangrijkste bevindingen is dat bij deze twee succesvolle trajecten de samenwerking gekenmerkt wordt door transparantie, partnership en vertrouwen. Ook professioneel opdrachtgeverschap is als succesfactor genoemd.

In lijn met de eerdere bevindingen heeft ICT~Office als reactie op de troonrede aangedrongen op een nauwere samenwerking tussen de ICT-sector en de Rijksoverheid. Enerzijds stelt ICT~Office dat het uitbesteden mogelijkheden biedt om de overheid te ontlasten, anderzijds geeft ze wederom aan dat de overheid een duidelijke verbeterslag dient te maken waar het gaat om professioneel opdrachtgeverschap en het uitbesteden met de juiste doelstellingen.

Professioneel opdrachtgeverschap in ontwikkeling

Kostenreductie in plaats van waardetoevoeging

Zeker nu, in de markt die onder druk staat en met overheidsorganisaties die omvangrijke taakstellingen in het vooruitzicht hebben, ligt de nadruk algauw op kostenbeheersing en -vermindering. Risico is dat uitbesteding als middel ingezet wordt om kostenreductie te realiseren of dat binnen lopende uitbestedingsrelaties een grote nadruk op kostenreductie komt te liggen. Hierdoor wordt de aandacht afgeleid van de waarde die een uitbestedingsrelatie kan leveren en van de initiële overwegingen die aan de uitbesteding ten grondslag lagen.

Dat doet geen recht aan de mogelijkheden tot waardetoevoeging die met een uitbesteding te realiseren is. Eenzijdige kostenreductiemaatregelen worden door leveranciers niet als positief ervaren. Het is zaak om juist vanuit de gezamenlijkheid na te gaan welke besparingen te behalen en welke efficiëntieslagen er te maken zijn. Bij het maken van een keuze voor een leverancier is het dan ook van belang om vast te stellen of de leverancier meedenkt en bekend is met het soort organisatie. Tevens is het raadzaam om te toetsen in welke mate de potentiële dienstverlener bereid is te investeren om zich nog meer te verdiepen in doelstellingen van de specifieke overheidsorganisatie.

Belemmering door aanbestedingsregels

Om juist die verstandige keuze voor de juiste leverancier te maken is het nodig dat het uitbesteden professioneel wordt aangepakt. Dat begint reeds bij de inkoopfunctie, alhoewel het belang van professioneel inkopen binnen de Rijksoverheid niet altijd als zodanig is onderkend. Echter, onder druk van onder andere de media en burgers die steeds mondiger worden, heeft de inkoopfunctie zich steeds verder ontwikkeld. Hiermee is de afstand in inkoopprofessionaliteit tussen overheid en bedrijfsleven verminderd.

Veelal worden, door zowel ICT-aanbieders als inkopers binnen de Rijksoverheid, de geldende inkoopregelingen als belemmerend ervaren. ICT-aanbieders, zeker die qua omvang behoren tot het MKB, zijn niet bereid de papieren hindernissen te nemen om in te schrijven op een aanbesteding.

Daarnaast maken de aanbestedingsregelingen het voor de Rijksoverheid bijzonder lastig om het voor ICT-uitbestedingen zo noodzakelijke vertrouwen vorm te geven. Dit is voornamelijk het gevolg van de nadruk die op rechtmatigheid ligt: de regels dienen immers te worden gevolgd.

Bij uitbesteding van ICT-projecten wordt de aanbestedingsgrens al snel overschreden en dient derhalve de aanbestedingsregelgeving strikt te worden nageleefd. Door de complexiteit van deze regelgeving zijn de inkopers vooral bezig met het proces en het opleveren van de juiste papieren. Minder aandacht gaat dan uit naar het juist weergeven van de vraag, terwijl dit nu juist een lastig punt blijkt binnen het politieke krachtenveld. Vervolgens blijkt het lastig om de strategische doelstellingen te vertalen in een gunningmechanisme dat moet leiden tot de keuze van de leverancier die de gewenste oplossing voor een gerechtvaardigde prijs oplevert.

Maatregelen van de Rijksoverheid: zoeken naar balans tussen opdrachtgever en opdrachtnemer

Invoering ARBIT-voorwaarden

Met de invoering van de ARBIT-voorwaarden heeft de Rijksoverheid getracht om een meer evenwichtige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, in ieder geval op juridisch vlak, vorm te geven. Deze voorwaarden zijn op 19 juli 2010 ingevoerd. Inkopers van de Rijksoverheid wordt sterk aangeraden, derhalve niet verplicht, om de voorwaarden te hanteren. De opzet van deze voorwaarden bestaat uit een set algemene bepalingen en een aantal sets van bijzondere bepalingen, gericht op specifieke prestaties.

Deze ARBIT-voorwaarden bieden juridische clausules, echter het geheel ontbeert de meer servicegerichte afspraken die in het kader van een uitbesteding van ICT-diensten van groot belang zijn. Hierin zal door de overheid en de ICT-leverancier zelf moeten worden voorzien. Wel bevatten de ARBIT-voorwaarden een aantal regelingen die wijzen op samenwerking en elkaar vertrouwd maken. Dit aspect is echter zeer summier beschreven en tevens is niet bepaald dat dergelijke afspraken in een nadere overeenkomst uitgewerkt dienen te worden. Risico hiervan is dat inkopers dit naast zich neerleggen en zich vooral richten op de inkoop alleen en minder op wat nodig is om een ICT-uitbesteding ook succesvol te laten zijn.

Nieuwe aanbestedingswet

Op 1 oktober 2010 is verslag uitgebracht door de leden van de vaste Kamercommissie Economische Zaken van de Tweede Kamer over hun bevindingen ten aanzien van het wetsvoorstel voor een nieuwe aanbestedingswet. Achtergrond voor deze nieuwe wet is het ontbreken van een nationaal wettelijk vastgelegd aanbestedingskader.

Door de invoering van deze nieuwe wet beoogt de overheid de samenwerking met het bedrijfsleven te stimuleren. Voorstellen die opgenomen zijn betreffen onder meer proportionaliteit waarbij de regel wordt dat de eisen die aan de opdrachten worden gesteld in redelijke verhouding moeten staan tot de opdracht, en maatregelen om de aanbestedingspraktijk te uniformeren. Hiermee tracht de overheid de drempel voor bedrijven om op aanbestedingen in te schrijven te verlagen. Doelstelling is om transparant in te kopen en om een zo optimaal mogelijke concurrentie te verkrijgen door zoveel mogelijk partijen een eerlijke kans te geven.

Een sterk punt van het wetsvoorstel is dat het ruimte laat voor maatwerk zodat opdrachtgevers kunnen inspelen op de diversiteit van aanbieders en het innovatievermogen van het bedrijfsleven optimaal kunnen benutten.

Verdere ontwikkeling naar professioneel opdrachtgeverschap

Definiëren van baten en vastleggen van acties

Om verdere ontwikkeling van het opdrachtgeverschap te realiseren is het raadzaam om nog meer nadruk te leggen op de uitgangspunten van een ICT-uitbesteding. Immers, professioneel opdrachtgeverschap begint bij weten wat je wilt bereiken. Het advies is om tijd te steken in het vaststellen van de vraag wat exact nodig, nuttig en haalbaar is. Wanneer een grote mate van energie en tijd gestoken wordt in een goede voorbereiding en vraagarticulatie, is de kans op een succesvolle uitbesteding groter.

Tevens kunnen, naast de veelvoorkomende doelstelling van kostenreductie, andere baten in ogenschouw genomen worden, waarbij te denken valt aan:

• verbetering van de samenwerking en vergroten van het vertrouwen tussen overheid en ICT-dienstverlener;
• duurzaamheid;
• innovatie van ICT;
• stimuleren van lokale/regionale economie.

De baten dienen dan evenwel omgezet te worden in heldere doelstellingen. Vervolgens is het van belang dat voor zowel het uitbestedende overheidsorgaan als de ICT-dienstverlener duidelijk is welke activiteiten partijen moeten verrichten om deze doelstellingen te halen en welke tijdslijnen daarbij horen.

Vormgeven van samenwerkingsafspraken

Naast het vastleggen van de baten is het bij ICT van belang om ook de samenwerking vorm te geven. Hiertoe moet aan beide zijden, en wellicht in gezamenlijkheid, gekeken worden welke functies van beide partijen de spil op de verschillende niveaus van de relatie vormen. Dit geheel wordt de sourcingfunctie genoemd. Hierin worden alle activiteiten die worden uitgevoerd op overdrachtspunten tussen overheidsorgaan en ICT-dienstverlener gestroomlijnd. Tevens komen in deze functie alle klant- en leveranciersprocessen samen:

• evaluatie & rapportage;
• identificatie & specificatie;
• contract- & prestatiebewaking;
• selecteren & contracteren.

Op het eerste gezicht lijken deze activiteiten en processen direct toe te dichten aan klant of leverancier. In werkelijkheid voeren partijen gezamenlijk de regie over de uitbesteding. Hierbij zijn ze in hoge mate afhankelijk van elkaar en is het aan te bevelen om juist vanuit dat perspectief de invulling van de sourcingfunctie te benaderen.

Juist omdat partijen binnen een gezamenlijke sourcingfunctie nauw samenwerken, is het van belang ook afspraken te maken over hoe zowel de ICT-dienstverlener als het uitbestedende overheidsorgaan zich gaat verdiepen in de ander en de ander gaat leren. Op die manier zullen partijen eerder geneigd zijn om iets voor elkaar te betekenen en wordt een bijdrage geleverd aan het onderlinge vertrouwen.

Stimuleren van sturen op vertrouwen binnen de publieke sector

Als tegenwicht op de bestaande en nieuwe controlemechanismen binnen uitbestedende overheidsorganen, is het raadzaam om te gaan onderzoeken hoe vertrouwen een rol kan spelen.

Hiertoe is KPMG, naar aanleiding van een gesprek bij het ministerie van Algemene Zaken, een project gestart om te inventariseren in hoeverre de aanpak van het sturen op vertrouwen (waarvan meerdere bedrijven hebben laten zien dat het voor hen succesvol is) ook werkbaar zou kunnen zijn in de (semi-)publieke sector. Doelstelling hierbij is om na te gaan welke mogelijkheden er zijn om regels in de (semi-)publieke sector te verminderen door vertrouwen als sturingsmechanisme centraal te stellen. De eerste resultaten van een project bij een semi-overheidsinstelling zijn positief: bij een eerste doorlichting is een groot aantal tijdrovende procedures naar voren gekomen die eenvoudig te verbeteren of te schrappen zijn.

De volgende stap zal zijn om vast te stellen of het centraal stellen van vertrouwen een positief effect heeft op uitgaven in de vorm van lastenvermindering. Hiermee zou immers ook een bijdrage geleverd kunnen worden aan het laten slagen van de doelstellingen van ICT-projecten en -uitbestedingen.

Het is raadzaam om hier ook bij nieuwe en lopende ICT-uitbestedingen handen en voeten aan te geven. In een gezamenlijke dialoog zouden ICT-leverancier en overheidsorganisatie kunnen inventariseren welke regels van toepassing zijn en hoe deze verbeterd kunnen worden. Een goed begin zou de eerdergenoemde sourcingfunctie zijn waar samenwerking noodzakelijk is en de gezamenlijke regie van de uitbesteding is belegd.